當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年3月23日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)兩大歐盟立法機(jī)構(gòu)達(dá)成了 “關(guān)于在海上運(yùn)輸中使用可再生和低碳燃料”（FuelEU  Maritime）立法草案的臨時(shí)協(xié)議，這意味歷時(shí)近兩年的立法談判過程正式告一段落，走向尾聲。

應(yīng)運(yùn)而生

FuelEU Maritime是什么？歐盟為什么要制定FuelEU Maritime？想要尋求答案，就需要將時(shí)光回調(diào)至2020年的那個(gè)冬天。

在歐盟綠色新政《歐洲綠色協(xié)議》發(fā)布整整一年后的2020年12月，歐盟正式確定了作為實(shí)現(xiàn)2050年目標(biāo)中間步驟的2030年減排新目標(biāo)，即到2030年將歐盟的溫室氣體排放量減少55%(與1990年的水平相比)，這一新目標(biāo)既是歐盟在2014年向《巴黎氣候協(xié)定》承諾的40%目標(biāo)的一大進(jìn)步，也展示出了歐盟對于實(shí)現(xiàn)2050年“氣候中和”減排目標(biāo)的決心。

歐盟的終極目標(biāo)是力爭在2050年前成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)“氣候中和”的大陸。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，歐盟將“至2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和”的目標(biāo)寫入了首部《歐洲氣候法》中。根據(jù)《歐洲氣候法》，歐盟到2030年溫室氣體排放量至少減少55%的氣候目標(biāo)是一項(xiàng)法律義務(wù)。

為幫助歐盟國家實(shí)現(xiàn)這一新減排目標(biāo)，歐盟需要制定相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃和措施。經(jīng)過小半年時(shí)間的研究與準(zhǔn)備，歐盟委員會(huì)于2021年7月14日正式向歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)以及地區(qū)委員會(huì)遞交了具有里程碑意義的最新低碳發(fā)展政策——“Fit for 55”一攬子氣候減排立法提案（以下簡稱“Fit for 55”一攬子計(jì)劃）。

“Fit for 55”一攬子計(jì)劃是目前歐盟在氣候和能源問題上所提出的最為全面的立法提案，內(nèi)含F(xiàn)uelEU Maritime、歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU ETS）、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）等在內(nèi)的10多項(xiàng)具體立法提案，涉及能源、運(yùn)輸、航運(yùn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，各具體提案之間相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充。歐盟承諾，到2030年將溫室氣體排放量在1990年水平基礎(chǔ)上減少55%，“Fit for 55”一攬子計(jì)劃是一套修訂/更新歐盟現(xiàn)有立法和落實(shí)新舉措的建議，旨在使歐盟相關(guān)立法與其2030年減排目標(biāo)保持一致，是歐盟將氣候目標(biāo)轉(zhuǎn)化為歐盟法律的關(guān)鍵計(jì)劃。

對于航運(yùn)業(yè)來說，船用燃料主要還是依賴于使用污染較為嚴(yán)重的化石燃料。根據(jù)歐盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，海上運(yùn)輸所產(chǎn)生的溫室氣體排放量占?xì)W盟整體溫室氣體排放量的13.5%。相較而言，可持續(xù)燃料具備安全和環(huán)保等特性，可以在減少溫室氣體排放方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。這也正好與歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不謀而合。因此，F(xiàn)uelEU Maritime應(yīng)運(yùn)而生。

作為“Fit for 55”一攬子計(jì)劃的關(guān)鍵部分，F(xiàn)uelEU Maritime提案的主要目的在于增加船舶對可再生和低碳燃料的使用，以幫助海事行業(yè)減少溫室氣體的排放，同時(shí)確保海上交通的平穩(wěn)運(yùn)行，進(jìn)而助力海事行業(yè)參與到歐盟新減排目標(biāo)的戰(zhàn)略路線中，并在落實(shí)《歐洲氣候法》方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。具體而言，F(xiàn)uelEU Maritime將通過對船舶所用燃料的溫室氣體強(qiáng)度設(shè)定最大限制，并刺激停靠歐盟相關(guān)港口的船舶采用可持續(xù)海上燃料和零排放技術(shù)，例如強(qiáng)制在港船舶使用岸電等，以此推動(dòng)可再生和低碳燃料在歐盟海運(yùn)領(lǐng)域的使用。根據(jù)歐盟委員會(huì)的最初提案，從2025年開始，歐盟將對海運(yùn)燃料使用的溫室氣體強(qiáng)度進(jìn)行越來越嚴(yán)格的限制，并設(shè)定了溫室氣體強(qiáng)度限制目標(biāo)，以2020年參考值為基線分階段折減，到2025年為2%，到2030年為6%，到2035年為13%，到2040年為26%，到2045年為59%，到2050年為75%。此外，自2030年1月1日起，要求�？繗W盟成員國港口的集裝箱船和客船所有用能必須來自岸電。�？繒r(shí)間少于2小時(shí)、使用燃料電池、純電動(dòng)、船上風(fēng)力和太陽能發(fā)電等零排放技術(shù)、無法連接岸電、應(yīng)急等特殊情形除外。自2035年1月1日起，一個(gè)報(bào)告年內(nèi)由于港口連接設(shè)施不足以及不兼容導(dǎo)致無法連接岸電的例外情形不得超過5次。

九轉(zhuǎn)功成

歐盟委員會(huì)從2021年7月在其“Fit for 55”一攬子計(jì)劃中提交了 FuelEU Maritime提案到2023年3月達(dá)成臨時(shí)協(xié)議，中間立法談判只花費(fèi)了短短一年多時(shí)間，充分體現(xiàn)了歐盟的綠色決心。然而，時(shí)間雖短，但過程卻并非坦途。

據(jù)歐盟專家Astrid Silvia Grunert介紹：“歐盟立法過程漫長且復(fù)雜，在這個(gè)過程中的各個(gè)階段都需要征求(行業(yè))利益相關(guān)方的意見。最初的立法建議是由歐盟委員會(huì)(歐盟唯一有權(quán)起草法令的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提出立法提案、政策和行動(dòng)計(jì)劃)根據(jù)之前長達(dá)數(shù)月的詳細(xì)影響評估所制定并提出。在開展影響評估工作期間，歐盟委員會(huì)已與（行業(yè)）利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商，以確保從一開始就提出公平且合理的建議。立法草案提交后，由共同立法者(歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì))一起審查所提草案，并在他們認(rèn)為需要的地方進(jìn)行修改，這些額外的建議通常來自(行業(yè))利益相關(guān)方的意見。在整個(gè)過程中，共同立法者始終對(行業(yè))利益相關(guān)方的意見持開放態(tài)度。最后，歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)以及歐盟理事會(huì)召開三方會(huì)議，以找到最佳方案。”

回溯FuelEU Maritime提案的立法進(jìn)程，從草案提出到達(dá)成臨時(shí)協(xié)議主要經(jīng)歷了三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。2021年12月9日，歐盟理事會(huì)航運(yùn)工作組對該提案進(jìn)行了分析，相關(guān)文本獲得交通委員會(huì)通過。2022年4月4日，歐洲議會(huì)運(yùn)輸和旅游委員會(huì)（TRAN）報(bào)告員Jörgen Warborn提出修正草案，并于2022年10月3日獲得TRAN通過，于2022年10月19日獲得歐洲議會(huì)通過。2022年6月2日，歐盟理事會(huì)通過談判立場，提案進(jìn)入最終談判階段。

那么在這個(gè)過程中，有哪些焦點(diǎn)問題引起了行業(yè)的關(guān)注呢?

Astrid表示：“針對FuelEU Maritime提案，業(yè)界反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重大意見是缺乏綜合性影響評估。其實(shí)對于航運(yùn)業(yè)而言，業(yè)界不僅對FuelEU Maritime提案表示出擔(dān)憂，還對歐盟將修訂《EU ETS指令》(將航運(yùn)業(yè)納入EU ETS)、《替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施指令》(AFID)以及《可再生能源指令》(REDII)等立法提案都表示出了擔(dān)憂。尤其是船東，他們主要的擔(dān)憂是將面臨雙重機(jī)制，這意味著他們可能將被要求向兩個(gè)不同的系統(tǒng)（FuelEU Maritime和EU ETS）上報(bào)數(shù)據(jù)并遵守兩套規(guī)則，這將造成額外負(fù)擔(dān)。盡管歐盟委員會(huì)多次確認(rèn)不會(huì)發(fā)生重復(fù)報(bào)告的情況，但這種擔(dān)心目前依舊尚未完全被消除。其困難之處在于，目前已經(jīng)經(jīng)過三方商定的FuelEU Maritime提案僅提供了新機(jī)制的關(guān)鍵要素和框架，有關(guān)具體實(shí)施的細(xì)節(jié)將通過授權(quán)法案進(jìn)行定義和描述，這項(xiàng)工作將在2023年完成。因此，即使在通過了主要提案之后，也要通過立法程序來補(bǔ)充細(xì)節(jié)。另一個(gè)具有爭議的問題是對處罰的計(jì)算。最初，這項(xiàng)任務(wù)預(yù)計(jì)將由獨(dú)立核查機(jī)構(gòu)（Verifier）執(zhí)行。然而，核查機(jī)構(gòu)和國家管理當(dāng)局都不同意這種做法，稱這顯然是管理當(dāng)局的任務(wù)，而不是第三方機(jī)構(gòu)的任務(wù)。這已在文本中進(jìn)行了調(diào)整。此外，對獨(dú)立核查機(jī)構(gòu)的選擇給予了更多的關(guān)注，并增加了一些篩選內(nèi)容，以便更好地保證核查機(jī)構(gòu)具備與航運(yùn)有關(guān)的知識(shí)和資格。通過EU ETS和FuelEU產(chǎn)生的資金分配也是一個(gè)大問題。航運(yùn)利益相關(guān)方聲稱，這些資金應(yīng)直接回流到本行業(yè)，以支持行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。此外，關(guān)于是否可能設(shè)定非生物來源的可再生燃料(RFNBO)比例的問題也進(jìn)行了長時(shí)間的辯論，歐盟委員會(huì)嚴(yán)格捍衛(wèi)最初選擇的技術(shù)中立辦法�？傊�，雖然共同立法者(歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì))和利益相關(guān)方提出了許多改進(jìn)歐盟委員會(huì)原始草案文本的建議，但立法的總體目標(biāo)從未受到質(zhì)疑。”

不難看出，在整個(gè)立法談判過程中，歐盟方面結(jié)合專業(yè)且詳細(xì)評估的同時(shí)也注重（行業(yè)）利益相關(guān)方的意見，以求最終立法能夠?yàn)闅W盟以公平、經(jīng)濟(jì)、高效和具有競爭力的方式實(shí)現(xiàn)碳減排和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)提供法律保障。

塵埃落定

據(jù)了解，此次達(dá)成的結(jié)果僅為臨時(shí)協(xié)議，后續(xù)仍須經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)正式批準(zhǔn)后才會(huì)公布最終的法律文本。但盡管如此，F(xiàn)uelEU Maritime提案如今也算是塵埃落定。

本次達(dá)成的臨時(shí)協(xié)議在保留了歐盟委員會(huì)最初提案核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)聯(lián)合做出了8項(xiàng)修正。為外延地區(qū)、小島嶼和經(jīng)濟(jì)上高度依賴其連通性的地區(qū)的特殊處理引入限時(shí)例外；引入冰級船舶以及在冰區(qū)航行的船舶的折減系數(shù)；從2035年1月1日起提高船舶使用的溫室氣體排放強(qiáng)度的目標(biāo)，并采取措施鼓勵(lì)使用RFNBO；根據(jù)應(yīng)與AFIR保持一致的基本原則，修改岸上供電（OPS）的要求和與零排放技術(shù)相關(guān)的規(guī)定；在涉及燃料認(rèn)證時(shí)，將化石燃料排除在認(rèn)證流程之外，同時(shí)改進(jìn)規(guī)定，使該流程更具前瞻性；修改關(guān)于FuelEU Maritime處罰產(chǎn)生的收入及其分配給項(xiàng)目的規(guī)定，以通過增強(qiáng)的透明度機(jī)制支持海事部門的脫碳；在相關(guān)報(bào)告和審查條款中進(jìn)一步明確了委員會(huì)監(jiān)督法規(guī)實(shí)施的義務(wù)。要求在港口為船舶提供電力。

相較于歐盟委員會(huì)最初提交的草案文本，新達(dá)成的臨時(shí)協(xié)議發(fā)生了哪些主要變化呢？中國船級社（CCS）國際事務(wù)處主管、歐盟事務(wù)專家林正錦總結(jié)有三點(diǎn)：“第一，船用燃料GHG強(qiáng)度在2020年基線（91.16 grams of CO2 per MJ）基礎(chǔ)上分階段折減：2%（2025年）, 6%（2030年）, 14.5% (2035年), 31%（2040年）, 62%（2045年），80%（2050年）。第二，采取措施激勵(lì)船東使用RFNBO。如果2031年前RFNBO的使用在船用燃料中的占比不到1%，則2034年起設(shè)定2% RFNBO的目標(biāo)。第三，自2030年起�？繗W盟主要港口的集裝箱船和客船的所有用能必須來自岸電，2035年起適用于歐盟其余港口（如有岸電設(shè)施）。”

不難看出，F(xiàn)uelEU Maritime的塵埃落定定將為航運(yùn)業(yè)帶來巨大影響，更有行業(yè)人士認(rèn)為，F(xiàn)uelEU Maritime對海事行業(yè)而言是具有顛覆性。對此，Astrid表示：“我個(gè)人認(rèn)為，該措施已經(jīng)公布并成型有相對較長的一段時(shí)間了，這為利益相關(guān)方(行業(yè))提供了多次機(jī)會(huì)可以參與并發(fā)表觀點(diǎn)和改進(jìn)意見。因此，原則上來說，F(xiàn)uelEU Maritime的結(jié)果應(yīng)該是合理的、可執(zhí)行的且具有影響力的。”